CANADA — UKRAINE
Regional Governance and
Development Project
КАНАДА — УКРАЇНА
Проект «Регіональне
врядування та розвиток
»
Проект реалізується Канадським інститутом урбаністики за підтримки
Канадського агентства міжнародного розвитку
Контекст проекту
Офіційно Україна проголосила незалежність та вихід з Радянського Союзу 24 серпня 1991 року. З того часу процес розвитку України можна охарактеризувати як складний та повільний. У цей перехідний період так і не було здійснено реформи щодо демократизації країни та перехід до ринкової економіки. Конституція 1996 року зробила свій внесок у реформування урядової системи, визначивши роль та повноваження обласних державних адміністрацій (регіональних органів виконавчої влади) та обраних обласних рад (місцевих органів самоврядування). Однак, далі цієї реформи справа не пішла, залишаючи невирішеними основні проблеми регіонального врядування та розвитку України та надаючи більшу частину повноважень регіональним органам виконавчої влади, яка є підзвітною лише центральному уряду, а не регіональним виборчим радам, що несуть відповідальність перед громадянами. Такі системні проблеми як нечітке розмежування влади, нерозуміння необхідності у здійсненні процедури децентралізації призвели до корупції серед високих посадових осіб, нечіткого розуміння основних підходів щодо перспектив розвитку, відсутності демократичного врядування та неефективного забезпечення громадськості послугами з боку органів влади на регіональному та місцевому рівнях.

Основною проблемою регіонального розвитку, що існує в Україні протягом останніх десяти років і вимагає негайного втручання, є зростання диспропорції у соціально-економічному розвитку та економічній діяльності регіонів. Різниця у розвитку українських регіонів значно погіршилася у 1990 році через поглиблення економічної кризи в країні. Ця зростаюча невідповідність у соціальному, економічному та культурному розвитку значно ускладнює здійснення спільних соціально-економічних реформ та формування національного ринку для товарів та послуг, а також послаблює національну економіку та збільшує ризик виникнення кризи на регіональному рівні.

У цьому контексті найбільш нагальною потребою, з якою стикається останнім часом уряд України, є координація стратегічної мети та пріоритетів центрального уряду з регіонами, децентралізація та формування влади в межах забезпечення громадськості послугами та представлення механізмів громадського контролю на кожному рівні державного управління. Помаранчева революція, яка сприяла мирному, прозорому та демократичному виборчому процесу, надала проекту „Регіональне врядування та розвиток” цілковиту можливість задовольнити ці нагальні потреби. Помаранчева революція сприяла становленню більш об’єктивних та незалежних медіа, посилила незалежність судової системи та верховенство права, сприяла започаткуванню реформ, які передбачають передачу влади від Президента до Парламенту, дала початок реформуванню у службі безпеки, а також надала країні новий поштовх у її пошуку більш тісних зв’язків та досягненні такої мети як вступ до Європейського Союзу. Також реформи передбачають надання обласним радам повноважень як народно обраним органам стати головними державними органами обласного рівня. Крім того, Програма Президента “Назустріч людям” має представити механізм діяльності влади та її децентралізації на регіональному та місцевому рівнях. Ці зміни в урядовій програмі, правових структурах та громадській думці, що стали можливими в результаті Помаранчевої революції, нададуть можливість Проекту „Регіональне врядування та розвиток” зробити свій вклад у покращення ситуації в Україні.

Сучасний стан регіонального врядування та регіонального розвитку в Україні
Починаючи від моменту проголошення незалежності у 1991 році, спроби України здійснити реформи були повільними і невдалими. Сьогодні в Україні відсутнє демократичне врядування та необхідні механізми для розподілення ресурсів таким чином, щоб це відповідало усім проблемам та потребам суспільства. Часто з боку держави не вистачає підтримки для здійснення демократичного врядування, оскільки відносини між різними рівнями влади є нечітко визначені.

Протягом перших десяти років незалежності Україні не вдалося досягти значного прогресу в проведенні сучасної регіональної політики, яка базується на децентралізації системи місцевого та регіонального самоврядування, що сприяло б підвищенню спроможності країни відповідати соціальним та економічним викликам. На початку 1990-х це політичне питання було досить делікатним і багато політиків вважало занадто ризикованим для себе його порушувати. Ситуація змінилася після прийняття Конституції у 1996 році, яка проголосила Україну унітарною державою, що призвело до появи публічних дебатів з цієї проблеми. Крім того, на той час урядом було ініційовано декілька відповідних законів.

Однак, фактично, регіональна політика України не зазнала значних змін з часу набуття країною незалежності. Продовжує домінувати секторний підхід центральної влади до розвитку регіонів, коли ресурси на потреби регіонів розподіляються за суб’єктивними критеріями. Кожне міністерство, як основний розпорядник бюджетних коштів, планує та здійснює власну політику у регіонах відповідно до свого власного бачення та потреб, що у багатьох випадках не відповідає загальним проблемам регіонального розвитку кожного регіону та не координується з іншими міністерствами. Незважаючи на прийняття Закону України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України”, що регламентує узгоджену роботу та координацію щорічних програм розвитку як на національному, так і на регіональному рівнях, на практиці така послідовність та координація не є очевидними. Обласні державні адміністрації часто не є обізнаними щодо ресурсів, які розподіляються державним бюджетом для основних бюджетних розпорядників для поточних та капітальних витрат в регіоні. Не існує жодного ефективного механізму регулювання та координації інтересів регіонального розвитку національних та регіональних органів влади.

Розробка ефективної регіональної політики стала можливою після прийняття “Концепції державної регіональної політики (КДРП)”, затвердженої Указом Президента України 25 травня 2001 року. Було визначено на довгостроковий термін основні принципи державної регіональної політики на національному рівні, зокрема, основну мету щодо створення умов для динамічного, збалансованого соціального та економічного розвитку України та її регіонів, підвищення життєвих стандартів, підтримки соціальних стандартів, гарантованих державою кожному громадянину незважаючи на місце його проживання, та забезпечення ефективного механізму для сприяння діяльності місцевої виконавчої влади, органів самоврядування та громадян з метою прискорення темпів регіонального розвитку.

Відповідно до Указу, Кабінет Міністрів України прийняв “Постанову № 437-р” від 13 вересня 2001 року, яка закріпила відповідні заходи. Органи виконавчої влади розробили низку регулятивних актів, спрямованих на забезпечення правової підтримки різних аспектів регіональної політики та місцевого самоврядування. Найбільш важливими серед цих актів став проект Закону України “Про стимулювання розвитку регіонів”, який було підготовлено та прийнято Урядом. Закон забезпечує механізм державної підтримки регіонального розвитку, що має призвести до більш ефективного використання регіональних ресурсів (напр., у відсталих регіонах), а також поєднання державних та місцевих ресурсів для вирішення проблем у регіонах та на місцях.

Маючи на меті представити стратегічну програму політики регіонального розвитку як на національному, так і регіональному рівнях, уряд України підготував проект (Концепцію) “Про державну стратегію регіонального розвитку (ДСРР)”. Вона визначає стратегічну мету, довготермінові пріоритети регіональної політики та методи її реалізації. Основною перешкодою для успішного здійснення ДСРР є нерівність можливостей органів влади національного та регіонального рівня, що ускладнює проведення необхідних реформ. Як на національному, так і на регіональному рівні, владі часто бракує навичок в управлінні та застосуванні узгоджених підходів регіонального розвитку. Частково через те, що протягом останніх років частина висококваліфікованих спеціалістів залишила державну службу, загальний професійний рівень державних служб України дещо знизився. Крім того, ефективне здійснення ДСРР вимагає нових знань та вмінь, якими державні службовці не володіють. Обмежені державні ресурси не дозволяють проводити реальне фінансування програм, направлених на підвищення професійного рівня державних службовців, які відповідають за проведення регіональної політики. Крім того, проблема ускладнюється браком відповідних сучасних знань щодо регіонального розвитку та досвіду роботи державних службовців.

Іншою важливою проблемою для вдалої реалізації ДСРР є потреба мати добре обґрунтовані стратегії розвитку для областей України. План дій КДРП та ДСРР вимагають, щоб кожна обласна державна адміністрація розробила регіональну (обласну) стратегію розвитку (РСР). Більшість регіонального керівництва ще не здатне виробити відповідну стратегію, оскільки воно не володіє навичками та не спроможне залучити громадськість для розробки такої стратегії.

Потрібно відзначити, що до сьогоднішнього дня стратегії регіонального розвитку розробляються у традиційному стилі “радянського центрального планування”. У більшості випадків програма регіонального розвитку, підготовлена керівництвом області, представляє собою механічний перелік індивідуальних заходів, запланованих кожним органом центральної влади (напр., Міністерством економіки, Міністерством транспорту тощо). У багатьох випадках, керівництво областей навіть не поінформоване про заходи, заплановані на їхній території різними міністерствами. Така ситуація з різними вертикальними та горизонтальними прогалинами представляє собою серйозну проблему, ускладнюючи і без того складний процес розвитку регіонів та розпорошуючи обмежені ресурси, призначені для регіонального розвитку. Тому існує нагальна потреба у розвитку та здійсненні альтернативного підходу у реалізації програми регіонального розвитку, який би фокусувався на підготовці Спільної стратегії розвитку для цільових територій, дозволяючи тим самим консолідувати зусилля та об’єднати як державні, так і недержавні місцеві ресурси та ініціативи під час планування регіонального розвитку.

Іншим важливим елементом інтегрованого підходу до проблем регіонального розвитку, який все ще відсутній в Україні, особливо на обласному рівні, є залучення громадськості до процесу розробки стратегії для регіонів. Іншими словами, широке обговорення з громадськістю кожного регіону основних пріоритетів регіонального розвитку є основною передумовою для успішного та ефективного впровадження стратегії розвитку регіонів.

Сучасний стан та перспективи зміцнення залучення громадянського суспільства до процесів регіонального врядування
Сучасне політичне середовище України є сприятливим для діяльності громадянського суспільства. Однак політична воля та сприятливе політичне середовище є тільки частиною вирішення проблеми. Залишається декілька важливих проблем, які повинні бути вирішені з метою сприяння більш ефективній участі громадськості.

В Україні не існує глибоких традицій участі громадськості у справах регіонального управління. Більшість місцевих груп мають схильність працювати безпосередньо з міністерствами та центральними органами, аніж брати участь у роботі органів регіональної влади. Це відбувається через обмеження ролі та повноважень місцевої влади та відсутність будь-якої кампанії, яка б інформувала громадськість відносно того, якою мають бути роль та повноваження місцевої влади. У той час як громадянське суспільство в Україні вимагає збільшення своєї участі у процесі прийняття рішень, механізм врядування залишається все ще недієздатним, для того, щоб почути і задовольнити ці вимоги. За таких обставин стає зрозумілим, що розбудова громадянського суспільства та сприяння більшому залученню громадськості до регіонального управління залишається нагальною потребою для України.

Багато в структурі державної влади (національної та регіональної) має бути спрямовано на нейтралізацію бюрократичної інерції, яка часто заважає залученню громадянського суспільства та виконанню нових рішень, прийнятих організаціями громадянського суспільства та керівництвом. Навіть, коли політична воля є сильною, може не вистачити досвіду для застосування спільних підходів щодо здійснення регіонального врядування та розвитку. Звіт про результати дослідження, проведене українськими НУО та фінансоване у 2003 році Всесвітнім Банком, визначає такі перешкоди для залучення громадськості, що виникають між громадськими організаціями та державою:

- Відсутність правових механізмів для громадського контролю над владою;
- Відсутність інформування громадськості щодо основних рішень влади; та
- Відсутність волі у певних органів влади активно співпрацювати з НУО та бездіяльність широкої громадськості у цьому питанні.

Було зроблено декілька кроків щодо залучення громадянського суспільства та його активної участі. Проект “Голос громадськості”, який фінансується КАМР, досяг певних позитивних результатів у залученні громад у проектах децентралізації на муніципальному рівні. При обласних радах було також створено дорадчі (консультативні) комітети для консультацій з питань врядування. Однак, намагаючись стати повністю діючими та ефективними, у багатьох регіонах ці нові органи зустрічаються з проблемами. Незважаючи на те, що вищезгадані проекти представляють собою цінний практичний досвід, на практиці регіонального врядування не започатковано процес залучення громадськості до вироблення політичного курсу, включаючи і такі, що мають відношення до регіонального розвитку.

Принципи ефективного залучення організацій громадянського суспільства до діяльності державних органів влади базуються на тому, що участь представників громадянського суспільства у врядуванні надає йому легітимності. Однак, зріз ставлення громадян сьогодні до деяких організацій громадянського суспільства та цього сектору, в цілому, показує, що необхідного рівня легітимності не досягнуто. Це могло статися через брак прозорості, відповідальності та етичних норм в самих організаціях громадянського суспільства; надмірні зв’язки з боку деяких організацій громадянського суспільства з політичними партіями; відкриту корупцію серед невеликих ОГС. Приклади ОГС, які були започатковані політиками та, в деяких випадках, представниками уряду, неважко знайти. У цьому секторі залишається багато чого зробити, щоб отримати довіру громадськості і, таким чином, досягти потрібного рівня легітимності для ефективної участі у регіональному врядуванні.

Оскільки Україна рухається у напрямку посилення системи регіонального управління, необхідно буде запровадити ефективний громадський менеджмент для досягнення на обласному рівні практики демократичного врядування. Залучення громадянського суспільства сприяє демократичному врядуванню у декілька способів. Через забезпечення більш відкритого та прозорого процесу та кращу поінформованість тих її представників, які уповноважені приймати рішення, він збільшує легітимність та компетентність регіональної влади. Він збільшує обізнаність та поінформованість громадян про те, якими мають бути повноваження регіональної влади та яким чином вони мають виконуватися, породжуючи, тим самим, зміну у їхніх правах та обов’язках. Таким чином стає можливим розвиток соціального капіталу через появу в суспільстві нових лідерів та організацій, а також посилення тих, які вже існують.

Декілька важливих зауважень, які необхідно прийняти до уваги під час реалізації проекту:

- Маючи реальну загрозу перевантаження регіональних органів влади, має бути зроблений стратегічний вибір для того, щоб визначити, як і коли краще залучити у цей процес громадянське суспільство. Досвід інших країн показав, що досягнення ефективного результату має мало спільного з тим, щоб було враховано усі точки зору, і має багато спільного з тим, щоб було забезпечено можливості для залучення та адекватного представлення інтересів учасників проекту. Проведення досліджень, фокус груп, засідання комітетів громадян, збори мешканців міста, відкриті наради та комітети, матеріали стратегічного планування та громадські навчальні матеріали (у письмовій формі, чи через Інтернет) є важливими інструментами та засобами, необхідними для залучення громадськості. Кожний метод має свою сильну та слабку сторону, але вище згадані засоби мають бути представлені для того, щоб показати, які саме методи чи їх поєднання потрібно застосовувати для досягнення мети і коли вчасно застосовувати їх під час процесу вироблення рішень. Крім того, існує потреба у гнучких методах залучення громадськості та розрахунку часу, даного для реалізації діяльності.

- Залучення громадськості має, перш за все, розглядатися як двосторонній обмін досвідом. Така перспектива є необхідною для досягнення результату, оскільки вона породжує довіру, взаєморозуміння та згоду.

- Залучення регіональною владою громадянського суспільства має також включати друк та розповсюдження навчальних матеріалів. В Україні бракує інформації щодо ролі, обов’язків та зобов’язань регіональної влади. Для того, щоб суспільство зацікавилося можливістю взяти участь у цьому процесі, стратегія залучення має акцентуватися на інформуванні громадськості щодо контексту, проблем та способів залучення. Усе це буде включено в основу роботи, направленої на те, щоб допомогти суспільству зробити право вибору та прийняти рішення. Певна кількість навчальних матеріалів, призначених для представників громадськості була видана регіональними органами влади.

- Не можна забувати про роль ЗМІ в освітньому процесі громадян. До проекту буде залучено регіональні громадські радіо та телевізійні компанії та газети, які сприятимуть розповсюдженню інформації щодо повідомлень, подій, діяльності та освітньої практики, пілотних моделей проекту тощо.

- Демонстрація проектів, за допомогою яких організоване громадянське суспільство та обласні державні адміністрації здійснюватимуть співпрацю щодо планування та реалізації таких проектів, що представлятиме для усіх учасників корисну нагоду для активного навчання та обміну досвідом.

- Залучення громадянського суспільства передбачає залучення як політиків, так і представників обласних державних адміністрацій. Оскільки політики є законними представниками та особами, що приймають рішення стосовно політики регіонального управління, штатні працівники часто є тими “руками та ногами”, що здійснюють стратегію залучення громадян. Залучення політиків та представників обласних державних адміністрацій збільшить вірогідність того, що, як перші, так і другі будуть зацікавлені у процесі залучення громадськості, що в результаті буде запроваджено у процес прийняття рішень.

- Недовіра до влади є характерною рисою для України. Розбудова партнерства між місцевою владою та суспільством потребує відкритості та прозорості. Фактично це означає надання повної інформації щодо процесу залучення громадськості та забезпечення зворотного зв’язку із громадянським суспільством відносно процесу, результатів та причин прийняття кінцевих рішень. Це дозволить поглибити процес, оскільки поява нових громад за інтересами сприятиме дискусії серед місцевого керівництва. А це, в свою чергу, сприятиме більшому розумінню тих переваг, які можна отримати через залучення громадськості.

- Можливості громад є важливим елементом обговорення. Маючи обмежений досвід, при залученні громадськості до процесу регіонального управління, необхідно звернути увагу на такі моменти: 1) кого залучено і кого не залучено до процесу; 2) кого необхідно залучити, якщо не представлено повної картини інтересів; та 3) як привернути інтерес та створити можливості для груп, які менше представлені, та залучити їх до процесу.

Основними перешкодами співробітництва між інститутами громадянського суспільства та регіональною владою є: брак правових механізмів для громадського контролю над діяльністю влади, брак відповідної інформації щодо діяльності регіональної влади чи відповідних каналів розповсюдження цієї інформації, та брак розуміння необхідності співпраці з громадськими організаціями.

На місцевому рівні існує низка ефективних форм впливу громадськості на політику та процес прийняття рішень, що визначено у законах “Про місцеве самоврядування” та “Про ограни самоврядування громадян”. Ці форми включають в себе проведення публічних референдумів, ініціатив на місцях та громадських слухань. На районному та обласному рівнях кількість ефективних каналів впливу на політику регіональної влади є досить обмеженою, навіть незважаючи на те, що ефективне регіональне врядування не може існувати без інституціонального співробітництва.

Реалізація Проекту передбачає реалізацію таких кроків:

- На обласному рівні проект „Регіональне врядування та розвиток” має розробити моделі залучення громадськості у процес удосконалення та реалізації регіональної політики, зокрема, удосконалення та моніторинг здійснення стратегії регіонального розвитку.

- На обласному та національному рівнях, проект „Регіональне врядування та розвиток” міг би сприяти встановленню міжсекторних органів у системі регіонального управління зі статусом консультативних органів для надання допомоги у розробці правових та нормативних актів.

- На національному рівні проект „Регіональне врядування та розвиток” може допомогти МЕУ забезпечити виконання механізмів залучення громадськості, особливо що стосується реформ, направлених на децентралізацію.

Перехресні теми

Гендерні питання, молодь
Хоча Конституція України передбачає рівність прав та свобод для усіх громадян, результати діяльності щодо забезпечення цих прав не відповідають положенням Конституції, які спираються на міжнародні правові конвенції. Незважаючи на офіційні зобов’язання щодо забезпечення гендерної рівності, більшість громадян не вважають гендерні проблеми перепоною для жінок та чоловіків у досягненні ними своїх цілей. Тобто продовжують існувати традиційні цінності та позиції. Громадськість не довіряє статистиці щодо існування гендерної дискримінації, як і статистиці в цілому. У судочинстві не існує прикладів відстоювання принципів гендерної рівності. Гендерна нерівність все ще продовжує існувати і сприймається досить толерантно. Декілька критичних гендерних/вікових проблем, таких як: дискримінація жінок у професійній діяльності; бідність серед сільського населення; безробіття (як серед жінок, так і серед чоловіків) та його вплив на сім’ю; набуття професійних навиків серед молоді залишаються все ще не вирішеними.

Однак, на політичному рівні у цьому питанні було досягнуто певного прогресу. Так, Уряд Ющенка вніс низку змін у програму гендерної політики Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту (далі - ММС) та пропозиції щодо призначення радників з питань гендерної політики у регіонах з тим, аби забезпечити підтримку губернаторам у вирішенні гендерних питань. Найближчим часом може бути прийнято закон щодо забезпечення підтримки існування мережі управлінь з гендерних питань (по одному для кожного регіону). Крім цього, 8 вересня 2005 року Верховна Рада України прийняла проект Закону “Про рівність можливостей для жінок та чоловіків”.

Враховуючи вищезазначене, діяльність в рамках Проекту передбачатиме:

- Проект „Регіональне врядування та розвиток” має здійснити оцінку гендерних/вікових потреб у пілотних регіонах, включаючи проблеми, пов’язані з регіональним управлінням, а також включити результати цього аналізу у діяльність проекту.

- Проект може розробити та застосувати механізми запровадження гендерної/вікової політики, розглядаючи особливості певного регіону в рамках компонентів 100-300 Проекту „Регіональне врядування та розвиток”.

- Проект „Регіональне врядування та розвиток” може розробити стратегію та політику щодо персоналу обласних державних адміністрацій та обласних рад з тим, аби запровадити вирішення основних проблем гендерної та вікової дискримінації у сучасній практиці працевлаштування та кар’єрного росту.

- Проект „Регіональне врядування та розвиток” спільно з основними зацікавленими сторонами може здійснювати діяльність щодо підвищення інформування та обізнаності громадян стосовно вікових та гендерних проблем.

- Проект „Регіональне врядування та розвиток” зробить можливим, щоб матеріали основних національних та міжнародних ресурсів щодо законів з питань вікових та гендерних проблем, програм громадянського суспільства та методології, та інші друковані матеріали стали доступними для громадян, особливо у пілотних областях.

- Проект „Регіональне врядування та розвиток” має розбудувати мережу радників, експертів, дослідників, тренерів та юристів, що мають досвід впровадження гендерної та вікової політики, пов’язаної з регіональним розвитком, як засіб досягнення ефективності реалізації Проекту.


Навколишнє середовище
Протягом складного переходу до ринкової економіки Україна зіткнулася з багатьма викликами та проблемами навколишнього середовища, особливо з тими, що виникли в результаті Чорнобильської катастрофи 1986 року та забруднення відходами промисловості. Більша поінформованість громадськості щодо цих проблем призвела до її більшої участі у процесі прийняття рішень, які мають вплив на навколишнє середовище. Однак необхідно зробити ще більше, особливо коли багатьом заходам, направленим на покращення стану навколишнього середовища, не вистачає фінансової підтримки. Не вирішеними залишаються декілька важливих проблем: забруднення повітря; розвиток нових енергозберігаючих технологій; водопостачання; ядерні відходи. Крім того, низька поінформованість населення стосовно своїх прав, пасивне відношення до проблем навколишнього середовища та недовіра до влади заважають участі громадськості у процесі вироблення рішень, пов’язаних з проблемами навколишнього середовища.

На сьогодні законодавство України щодо проблем навколишнього середовища включає в себе понад 200 законів та підзаконних актів, крім того, Україна бере участь у 26 конвенціях з проблем навколишнього середовища. Однак, розподіл повноважень виконавчої влади (обласних державних адміністрацій) та місцевого самоврядування (обласних рад) не є чітким, і закони щодо охорони навколишнього середовища рідко виконуються. Позитивним моментом є застосування економічних механізмів для організації захисту природи та навколишнього середовища (наприклад, збори за забруднення навколишнього середовища тощо) для подолання цих недоліків.

Враховуючи вищезазначене, діяльність Проекту буде зосереджена у таких напрямках:

- Проект „Регіональне врядування та розвиток” може сприяти поширенню перспективної політики регіонального розвитку в Україні, а саме, включенню спільних рішень навколо проблем навколишнього середовища до стратегії регіонального розвитку, що має бути визначена для кожного пілотного регіону окремо.
- Проект „Регіональне врядування та розвиток” може сприяти формуванню національної культури та ідеології, яка стимулюватиме свідоме й бережливе ставлення до навколишнього середовища та раціональне використання природних ресурсів через об’єднання проблем навколишнього середовища у модель певних заходів, які стануть результатом Проекту.
- Проект „Регіональне врядування та розвиток” може сприяти підвищенню поінформованості громадськості щодо існуючих потреб, створивши правові умови для проведення громадських консультацій з основних законів у цій сфері, стратегії та дій тощо.


Разработка сайта - Wizardry
Система управления сайтом Contentum